О преимуществах нового законопроекта "О государственных закупках", который на днях во втором чтении принял мажилис, сказано много. В частности, по словам самих депутатов нижней палаты парламента, в нем максимально сокращаются сроки процедур, упрощаются закупочные процессы, минимизируются коррупционные риски. Кроме того, законодательный акт должен обеспечить поддержку отечественных производителей.
Однако наш собеседник, юрист, эксперт-практик по госзакупкам Александр Круглов убежден, что недостатков в законопроекте гораздо больше, чем достоинств, а его единственным плюсом он назвал упрощение процедуры обжалования госзакупок, передает inbusiness.kz.
Разрозненность систем
"Самый большой минус нового закона в том, что он не решает тех проблем, которые имеются сейчас, – считает Александр Круглов. – Уверенно говорю об этом, потому что больше 20 лет являюсь поставщиком и еще больше 10 лет оказываю юридическую помощь в сфере госзакупок. Состою в рабочих группах НПП "Атамекен", мажилиса парламента Республики Казахстан по новому законопроекту. В минфине, который его разрабатывал, мне постоянно высказывают претензии на мою критику этого законопроекта. Но я высказываю ее не просто так, а исходя из судебной практики".
По словам юриста, в числе его предложений, представленных через НПП "Атамекен", было объединение всех регулируемых закупок в Казахстане в единый Кодекс о закупках. Всего насчитывается несколько видов таких закупок: государственные, отдельных субъектов квазигосударственного сектора, АО "Самрук-Казына", питания для организаций образования, медикаментов и медуслуг в рамках приказа министра здравоохранения № 110, медикаментов и медуслуг для пенитенциарной системы, Нацбанка.
"У нас очень большой пласт разрозненных закупочных систем. Их объединяет то, что закупки в той или иной степени проводятся на государственные либо квазигосударственные деньги, – продолжил Александр Круглов. – Ранее, когда глава государства поручал разработать новый законопроект о госзакупках, одним из его поручений было перенести все на единую платформу. Считаю, что минфин воспринял это слишком буквально, подразумевая лишь техническую реализацию. Сейчас у нас есть АО "Центр электронных финансов" – это единый оператор в сфере госзакупок. И он по поручению минфина разрабатывает так называемый единый портал закупок, который будет объединять по меньшей мере три текущие системы – портал государственных закупок, mitwork.kz, где происходят закупки для квазигоссектора, и портал закупок АО "Самрук-Казына". Но мы в рабочей группе к поручению президента подошли более расширенно, посчитав, что он не имел в виду только техническую реализацию, и предложили разработать Кодекс о закупках. Ведь, по сути, все они проходят по одним и тем же принципам, хотя у каждого вида есть свои особенности. Тогда зачем нам это изобилие законодательных актов, которые усложняют правоприменительную практику"?
Но минфин РК, по данным юриста, идею о принятии такого кодекса отклонил. В итоге, считает Александр Круглов, не решается проблема разрозненности закупочных систем, правоприменительной практики. Еще одной проблемой нового законопроекта о госзакупках он назвал то, что то является усеченной версией действующего закона, в котором сейчас 52 статьи, а будет примерно вдвое меньше.
Четыре фундаментальные проблемы
"Предполагается, что закон будет рамочным, а все детали, процедурные и административные вопросы уйдут в правила. То есть в нем будут установлены базовые принципы, без деталей. В нем нет ни одного процедурного вопроса, в отличие от действующего закона. Разработкой, утверждением правил также занимается минфин. Он же их и контролирует. На деле основная проблема заключается в нестабильности правил. У нас изменения в них вносятся в среднем 10 раз в год, а это порождает правовую неразбериху. Сегодня действует одна норма, а через месяц она может быть изменена, еще через месяц появляются еще какие-то нормы. В итоге даже проверяющие путаются в этих изменениях. Это порождает постоянные споры и конфликты", – продолжил юрист.
В целом, говорит он, в госзакупках есть четыре фундаментальных проблемы. Первая, по мнению Александра Круглова, заключается в том, что в руках минфина сконцентрирована вся полнота власти по госзакупкам. В министерстве не слушают ни бизнес, ни юристов, утверждает он. По его словам, в числе его предложений было разделить полномочия: работу по методологии госзакупок, разъяснениям законодательства отдать в другое ведомство, чтобы оно напрямую подчинялось президенту, а проверку госзакупок передать в Высшую аудиторскую палату.
"Мы предлагали, чтобы минфину оставили вопросы финансирования закупок. К сожалению, эту идею не поддержали. Минфину проще, видимо, все держать в своих руках. Считаю, что это предложение позволило бы сделать более прозрачной методологическую работу по госзакупкам. По факту мы видим, что нередко законы и правила у нас пишут "на коленках". Соответственно, у некоторых недобросовестных чиновников возникает желание ловить рыбку в мутной воде. Вот это важная проблема, и новый закон ее никак не решает", – убежден юрист.
Вторая проблема, говорит он, касается прав заказчиков устанавливать квалификационные требования к поставщикам о наличии материальных и трудовых ресурсов. Сейчас в законе и правилах, объясняет юрист, есть общая норма, но нет детального регламента, как конкретно устанавливать квалификационные требования.
"У нас был абсурдный случай в одном из городов Казахстана, когда отдел ЖКХ закупал установку светофорного объекта. По-простому – светофора. В качестве квалификационного требования они заявили наличие у потенциального поставщика башенного крана. Наверное, даже не специалисты поймут, что такое башенный кран и что он не нужен для установки светофора, – привел пример Александр Круглов. – А отдел ЖКХ одного из населенных пунктов Алматинской области для госзакупок работ по благоустройству территории в квалификационных требованиях к поставщику прописал необходимость наличия 20 грузовиков и полсотни работников. А там надо было всего-то поставить скамейки, бордюры, подкрасить деревья, посадить цветы, кусты подстричь. И таких ситуаций очень много".
Причина, по словам юриста, кроется в отсутствии четкого понимания, как устанавливать квалификационные требования к потенциальному поставщику. По его мнению, минфину следовало бы разработать базу ресурсов. Но этого нет, что на практике оборачивается злоупотреблениями, считает эксперт. Квалификационные требования, по его данным, нередко подгоняют под определенного поставщика. Если же нежелательный, хоть и добросовестный поставщик выигрывает конкурс, то его начинают выдавливать, говорит Александр Круглов.
Завышенные требования
По его мнению, третья проблема, вытекающая из второй, – это вопрос самой технической спецификации, которую в обязательном порядке содержит любая госзакупка. Это описание предмета закупки – товара, работы или услуги. Но закон и правила содержат всего лишь требование о наличии техспецификации. Если бы минфин разработал четкий регламент, как составлять техническую спецификацию, что в ней можно указывать, а что запрещено, то таких споров бы не было, убежден эксперт.
"Сейчас недобросовестные чиновники пытаются "продавить" нужных поставщиков и через техспецификацию. Прописывают такие характеристики товара, который есть именно у них, а человек со стороны не сможет его купить. Есть случаи, когда заказчики требуют письма от дилеров, дистрибьюторов, от завода. Я считаю это завышенными требованиями, – приводит он примеры. – Законодательно запрещено прописывать в технической спецификации требования к потенциальным поставщикам. Но отдельные заказчики умудряются указывать в ней квалификационные требования к поставщикам. И минфин считает, что это законно, хотя такая ситуация может привести к злоупотреблениям. Разница в том, что потенциальный поставщик – это тот, кто планирует принять участие в госзакупке. А поставщик – это тот, кто уже заключил договор".
По словам Александра Круглова, у него есть реальный кейс, когда заказчик в лице "Казагронавигации" указал в техспецификации, что поставщик услуг по обычной заправке картриджей обязан после заключения договора представить документы, что он завозит тонер напрямую с завода-производителя. Также нужно было представить специалистов, которые прошли обучение на этом заводе-изготовителе. Как говорит юрист, только крупные компании могли бы отправить своих работников обучаться на это предприятие. По его мнению, "техничка" была явно заточена под крупного поставщика, но выиграло другое, мелкое предприятие, и его надо было убрать.
"В этом случае мы отбились в суде, компанию удалось спасти от внесения в реестр недобросовестных поставщиков. Но у нас была аналогичная ситуация, когда суд сделал вывод, что предприниматель согласился с условиями договора, подписал его, а раз не исполнил, значит, он недобросовестный поставщик", – говорит Александр Круглов.
Наконец, четвертая глобальная проблема – это исполнение договоров по госзакупкам, где, по мнению Александра Круглова, наблюдается "абсолютный бардак". На этом этапе, по его словам, происходят основные конфликты. Товар, услуги или работы могут не принять по разным основаниям, создавая заведомо добросовестным поставщикам необоснованные препоны.
"Механизм приемки-сдачи товаров, работ и услуг у нас буквально отражен в одном пункте правил и очень обтекаемо. По факту заказчики в своем большинстве не знают нормы права, у многих даже юристов нет, – говорит юрист. – На этапе исполнения договоров также есть вопросы, которые на законодательном уровне не урегулированы. Поэтому возникают споры, ситуации, когда у поставщиков откровенно вымогают деньги, чтобы подписать акты выполненных работ. В новом законопроекте эти проблемы не решаются".
По данным Александра Круглова, он ежегодно в среднем участвует в 500-700 судебных заседаний по госзакупкам. В основном рассматриваются три категории дел – признание поставщика недобросовестным; понуждение принять товар, работу, услуги; оспаривание итогов госзакупок.
Эксперт положительно отозвался о новшестве нового законопроекта, которое касается упрощения механизма обжалования итогов госзакупок. Сейчас законодательно установлено, что в случае несогласия сначала нужно написать жалобу в ДВГА. Потом, если нет удовлетворения ответом ведомства, – в КВГА, затем – в апелляционную комиссию минфина. Только после прохождения этих инстанций можно подать в суд. Досудебный порядок, по данным юриста, занимает два-три месяца, а суд по такой категории дел – в среднем один год. Однако госзакупки рассчитаны на один календарный год. Кроме того, говорит Александр Круглов, ДВГА и КВГА нередко искажают нормы права. В новом законе их вообще убрали из этого процесса. Обжалование будет простым: если не согласен с итогами госзакупок, то можно написать жалобу их организатору, если тот отвечает отказом – обратиться в суд. К тому же в рамках судебной реформы были внесены изменения в Административный процедурно-процессуальный кодекс РК, и решение АППК будет вступать в силу после апелляционного обжалования, по аналогии с гражданскими делами.
По словам юриста, нередко в качестве плюса нового законопроекта о госзакупках отмечают введение общественного мониторинга за исполнением договоров. Но сам Александр Круглов пока к этому институту относится настороженно, потому что, по его мнению, у многих "контролеров" из числа общественности просто не хватит знаний и компетентности, чтобы объективно оценить работу поставщика. Кроме того, говорит Александр Круглов, закон о госзакупках защищает интересы заказчика, а поставщик всегда находится в заведомо невыгодном положении.
"Поставщик всегда крайний. Но это неправильно. Договор – это двусторонний документ. Там прописаны права и обязанности двух сторон, и они должны быть одинаковыми. По факту в регулируемых закупках бизнес находится в заведомо проигрышном положении, – резюмировал Александр Круглов. – А договоры АО "Самрук-Казына" вообще кабальные: штрафы, пени, и их удержать могут без решения суда. В госзакупках ситуация получше, но тоже прослеживается такая тенденция".
Ранее мы сообщали, что минтруда предложило запретить участие в госзакупках компаниям, которые "не вкладывают в развитие сотрудников".
Изображение от pressfoto на Freepik
